政策解讀：百萬億國有資產怎么管?

政府的歸政府，市場的歸市場百萬億國有資產怎么管?

         國有資產為國家所有，是全民共享的財富，也是社會熱議的焦點。目前，全國國有資產總量逾百萬億，這么大的規模，需要一個什么樣的體制機制才能管好，備受關注。近期，國務院發布《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，國辦出臺《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》，標志著國有資產管理改革邁向更深層次。
　　政府與國有企業存在天然的緊密聯系，如何把握好兩者關系的“度”，使政府的監管不越位、不缺位、不錯位？國有資產不是什么賺錢就投什么，更不是想怎么投就怎么投。國有資產怎樣優化投資布局，更好地服務國家戰略，更多地考慮民生訴求？國有資產取得的收益，百姓從中可以得到多少實惠和保障？從本期開始，我們推出“國有資產三問”系列報道，聚焦國有資產監督管理、投資運營、收益使用等熱點問題，提出有針對性的建議和舉措，希望大家參與討論，共同推進改革。——編者
　　國有資產的“家底”有多厚？據財政部最新“盤點”的數據，截至今年三季度末，不包括國有金融類企業，我國中央企業和地方國有及國有控股企業資產總額已超過117萬億元。
　　國有資產高達百萬億元以上，真可謂“家大業大”。這么大的一塊家業該怎么管？能不能管好？
　　監管存在越位缺位錯位
　　企業的“生老病死”，政府不能大包大攬；監管存在“死角”“盲區”，導致“鏈條式”“團伙式”腐敗
　　11月12日，工信部發布通報，對吉林通田汽車有限公司等14家車企暫停車輛生產資質，并啟動“退市”機制。這些企業因不能維持正常生產經營，連續兩年銷量為零或極少，被業內稱為“僵尸車企”。
　　據中國汽車工業協會的統計，目前市場上90%的汽車生產主要集中在前10家汽車企業。但我國各類車企有上千家之多，其中相當一部分是有國企背景的“僵尸車企”。雖然中國已經連續數年成為汽車第一產銷大國，但還是大而不強，汽車整車的生產企業數量偏多、規模偏小。
　　“僵尸企業”不僅汽車行業有，在股市里也能常常看得到。每到年末，為了避免退市的厄運，一些管理不善、連續虧損的上市公司上演“保殼大戰”。危急時刻，總有地方政府“慷慨解囊”，通過財政補貼幫助這些上市公司躲過一劫。
　　“很多‘僵尸企業’基本上是有名無實，已經沒有正常的經營活動。之所以能夠‘僵’而不死，背后往往有地方政府的支撐。”財政部財科所所長劉尚希認為，一些國企無效低效資產靠政府“輸血”來維持，耗費了國家大量資金，國有資本配置和運行效率大大降低。企業的“生老病死”被政府大包大攬、干預過多，導致市場機制失靈，拖了經濟結構調整和產業轉型升級的后腿。
　　一方面，是政府對國企管得過多過細，阻礙了市場機制的發揮；另一方面，國有資產監督機制不健全，導致國有資產流失、貪污腐敗問題突出。一些國企高管采取委托代理、合作經營等方式，通過子女、親屬或其他關系人進行關聯交易，大搞利益輸送。一些國企監管缺失，存在“鏈條式”“團伙式”腐敗，違反財經紀律案件頻發。
　　中國企業研究院首席研究員李錦認為，國企腐敗的深層原因，是體制上亦官亦商、政企不分的“二元結構”。國有資產監管要通過改革來實現專業性、系統性、完整性，從源頭上根除滋生腐敗的灰色地帶，斬斷利益輸送的鏈條。
　　從“管資產”到“管資本”為主
　　以改組組建國有資本投資、運營公司為主要“抓手”，在政府與國企之間形成“隔離帶”，改變“一竿子插到底”的穿透式管理。另外，加大淘汰“僵尸企業”的力度
　　“國有企業存在的一些弊病，實際上就是管理體制的問題。國資管理體制改革不是修修補補，而是系統性重構，從‘管資產’轉向以‘管資本’為主。”劉尚希認為，應當尊重市場經濟規律，使政府歸位所有者管理角色，真正確立國有企業的市場主體地位。
　　劉尚希解釋說，過去，政府部門對國有企業呵護多，但管得也多，企業的事企業做不了主，一些具體經營事項仍需要請示和審批。“管資本”則是以產權為基礎，以資本為紐帶，在縱向上實現國有資本所有權、股權和經營權“三分離”，在橫向上實現政企、政資、資企“三分開”。通過改革實現分權制衡，在國有企業活力和國資監管之間找到平衡點。
　　以管資本為主，其運作模式和主要“抓手”是改組組建國有資本投資、運營公司。這兩類公司作為國有資本市場化運作的專業化平臺，在國有資產監管機構依法授權下，對國有資本自主開展運作。國有資本投資、運營公司的自主經營權將得到充分保障，真正形成政府和市場之間的“界面”和“隔離帶”。國有資產監管將改變“一竿子插到底”的穿透式管理，規避政府對市場的直接干預。國有資產監管機構作為政府直屬特設機構，今后將專司國有資產監管，不再行使政府公共管理職能，不干預企業自主經營權。
　　“改組組建國有資本投資、運營公司，就好比在政府和企業之間切了一刀，劃清了權限：今后國資監管機構以監為主，兩類公司以管為主，企業本身經營為主。各歸其位才能該放的放開，該管的管好。”李錦表示。
　　今年9月，中辦印發了《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》，明確提出適應國有資本授權經營體制改革需要，上級黨組織及其組織部門、國有資產監管機構黨委，要加強對國有資本投資、運營公司領導人員的管理。“堅持黨管干部原則與現代企業制度之間不是對立的關系，關鍵是要有機結合，形成我國國有企業的獨特優勢。”劉尚希認為。
　　很多人關心，投資、運營公司“長”什么樣？中央匯金投資公司的運作模式，提供了其中一種“版本”。中央匯金根據國務院授權，對幾大銀行等中央金融企業進行股權投資，管的是國有資本，分享企業的經營收益，但并不參與具體經營。總體來看，投資、運營公司是按照市場化方式運營，并在足夠的空間和領域調整優化國有資本，積極參與國際競爭，必須具備一定資本規模，同時戶數也不宜過多。
　　李錦認為，當前改革難點在于清退一些產能過剩、生產方式落后、創新能力不足、虧損嚴重的國有企業和“僵尸企業”等，必須加大淘汰“僵尸企業”的力度。“新的管理體制下，通過投資運營公司推動國有資本流動，以退出、重組、創立等方式，優化國有資本布局結構，引導國有資本更多向核心領域和關鍵行業轉移。”
　　扎牢制度的“籠子”
　　管好存量、用好增量，實現監督全覆蓋，防止國有資產流失，形成合力服務國計民生
　　對于國有資本運作，不少人還是感到挺陌生，似乎離自己很遠。實際上，越來越多的國有資本通過專業化投資，以更“接地氣”的方式進入百姓生活。
　　今年“十一”期間，一部國產電影《夏洛特煩惱》全國上映，票房成績不俗。盡管影片的主創團隊“開心麻花”早已出名，卻很少人知道“開心麻花”的股東中，就有中央財政資金的身影。中國文化產業投資基金持有“開心麻花”13.8%股權，而這一基金則是由財政部、中銀國際控股有限公司、中國國際電視總公司和深圳國際文化產業博覽交易會有限公司共同發起成立，首期募集60億元，其中財政部出資5億元。
　　不僅是文化產業，政府投資方式在各個領域都有創新。像投資公共服務產品PPP模式、以股權投資方式的各類產業基金等不斷涌現。那么，投資、運營公司作為國有資本市場化運作的專業化平臺，與PPP模式以及“國字號”投資基金是怎樣的關系？
　　“投資、運營公司運作的是已經形成國有資產的國有資本，而PPP模式和‘國字號’基金運作的則是財政資金的新增投資。”劉尚希指出，兩者之間是存量與增量的關系，也是并行的關系，并不是說有了投資、運營公司，就不再需要PPP和“國字號”基金了。
　　中國農業產業發展基金也是一家“國字號”基金，董事長吳文軍認為，投資、運營公司的重點是確保國有資本保值增值；而PPP和基金還有帶動社會資本的作用。這兩年，中國農業產業發展基金已投資15家企業，支持農業產業龍頭企業發展，27億元資金帶動社會資本400多億元。
　　“國有資本既有資本屬性，也有公共屬性，是全體人民的共同財富。保障國有資產安全、防止國有資產流失，在推進國有資產管理體制改革的同時，還需要進一步扎牢制度的籠子。”劉尚希認為，要實現國有資產監督全覆蓋，加強對國有企業權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集等重點部門、重點崗位和重點決策環節的監督，切實維護國有資產安全。特別是要實現國有資本經營預算全覆蓋，依托國有資本經營預算，實現經營性國有資產的集中統一監管。
　　“國資經營預算制度試行至今，實際上只是一個國有資本經營收益的預算，國有資本宏觀布局、結構調整、進入退出等內容沒有反映，應當說是名不副實。”劉尚希認為，國有資本經營預算不應只是反映資本收益，而且還要體現資本運行過程，而非單純的收益預算。同時，預算要公開透明，主動接受社會監督，國有資本投了哪些領域，取得了多少收益，這些收益用到了什么地方，都要清清楚楚、有賬可查，從整體上、宏觀上實現國有資本經營的共享式發展，讓國有資本收益為全民共享。